El estado empleador. El empleo público a la luz del derecho del trabajo

En Chile, el empleo público arrastra una contradicción que la Contraloría y los tribunales resuelven caso a caso: la ley somete al funcionario a un estatuto de derecho público, pero su trabajo real —subordinado, dependiente y muchas veces precarizado— es indistinguible del que regula el Derecho del Trabajo. Este libro parte de esa fractura y la examina con las herramientas de la dogmática laboral.

La obra reconstruye el vínculo entre el Estado y quienes trabajan para él desde su historia, la normativa vigente y la jurisprudencia de la Contraloría General de la República, el Tribunal Constitucional y la Corte Suprema, y muestra cómo la laboralización de la función pública dejó de ser hipótesis para volverse práctica cotidiana. Sobre esa base, el aporte central de la obra es un concepto operativo de empleo público —trabajador público, Estado empleador y contrato laboral atípico— capaz de ordenar un debate fragmentado y de sostener decisiones coherentes donde hoy abundan los criterios dispares.

Para el abogado que litiga, el juez que falla y el funcionario que administra, el resultado es un marco unificado para fundar posiciones sobre estabilidad y derechos fundamentales, incluidos los derechos colectivos, de los empleados públicos —en diálogo con el trabajo decente—, y para reducir la incertidumbre con que se enfrentan estos conflictos.

CAPÍTULO I
ANÁLISIS DE LAS BASES DOGMÁTICO JURÍDICAS DE LA FUNCIÓN PÚBLICA EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO CHILENO

1. FUNCIÓN PÚBLICA: ORÍGENES, CONCEPTO Y MODELOS

1.1. Orígenes de la función pública
1.2. Separación del trabajo humano: sector público y sector privado
1.3. Concepto de función pública en el ámbito del empleo público
1.4. El empleado o funcionario público entendido como servidor estatal
1.5. Los modelos de función pública.

2. LA FUNCIÓN PÚBLICA EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO CHILENO

2.1. Orígenes de nuestro modelo de función pública
2.2. Características y particularidades del modelo de función pública chileno
2.3. Principios del modelo de función pública chileno

A) Legalidad de la actuación de la Administración
B) Servicialidad estatal
C) Carrera funcionaria
D) Jerarquía
E) Probidad
F) Responsabilidad administrativa

2.4. Análisis general del sistema de fuentes de la función pública en el ordenamiento jurídico chileno

A) Constitución Política de la República de 1980
B) Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, Nº 18.575
C) El Estatuto Administrativo y su concepción institucional
D) Rol del Código del Trabajo dentro del sistema de fuentes de la función pública

a. Código del Trabajo como legislación supletoria
b. El Código del Trabajo como estatuto especial
c. Código del Trabajo como norma de aplicación directa

3. CONSECUENCIAS DE LA VISIÓN INSTITUCIONAL DEL ESTATUTO ADMINISTRATIVO EN EL MODELO DE FUNCIÓN PÚBLICA CHILENO3.1. Confusión y coexistencia de diversos conceptos de empleado público

   A) Personal funcionarial
   B) Personal laboral
   C) Personal a honorarios

3.2. Amplia competencia fiscalizadora de la Contraloría General de la República
3.3. Distorsión del rol del Código del Trabajo (y sus normas complementarias)

4. EL MODELO ESTATUTARIO DE FUNCIÓN PÚBLICA HA SIDO SUPERADO POR LA REALIDAD

CAPÍTULO II
LA LABORALIZACIÓN DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

1. ALGUNAS IDEAS PREVIAS

2. LABORALIZACIÓN DE LA FUNCIÓN PÚBLICA: ¿CRISIS DEL MODELO TRADICIONAL?

2.1. Laboralización: concepto y alcances
2.2. ¿Es la laboralización responsable de la crisis de la función pública?

3. LA LABORALIZACIÓN DE LA FUNCIÓN PÚBLICA EN CHILE: UNA REALIDAD INNEGABLE

3.1. Los «falsos honorarios»: el derecho del trabajo al rescate
3.2. Sanción por no pago de cotizaciones previsionales
3.3. Reconocimiento de los derechos fundamentales en el ámbito de la función pública: un largo camino

21. A) La Corte Suprema defiende la procedencia de la tutela laboral en la función pública
    B) El Tribunal Constitucional como defensor de los ideales de la función pública estatutaria
    C) Se formaliza el reconocimiento de la tutela laboral en el ámbito de la función pública: Ley N° 21.280, de 9 de noviembre de 2020
    D) Consolidación del reconocimiento de los derechos fundamentales 

    LA INCOMPATIBILIDAD DE LOS DERECHOS COLECTIVOS LABORALES CON LA FUNCIÓN PÚBLICA

4.1. Régimen limitado de los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga en el sector público chileno
4.2. Justificaciones estructurales de la limitación del ejercicio de la libertad sindical en la función pública
4.3. Negociaciones y paralizaciones en el sector público: la norma, des- bordada por la realidad
4.4. Crítica desde la perspectiva laboral a la restricción de los derechos colectivos

5. CAMBIANDO LA RUTA EN EL CAMINO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

CAPÍTULO III
LA DOGMÁTICA DEL DERECHO DEL TRABAJO COMO MARCO TEÓRICO PARA UN ANÁLISIS CRÍTICO DEL EMPLEO PÚBLICO 

1. DERRIBANDO LAS FRONTERAS QUE SEPARAN EL TRABAJO HUMANO: LLEGÓ LA HORA DE ACEPTAR LA LABORALIZACIÓN

2. CREANDO PUENTES: LA NOCIÓN DE QUE EL TRABAJO NO ES UNA MERCANCÍA Y EL CONCEPTO DE TRABAJO DECENTE

2.1. Trabajo decente: origen y significado
2.2. Trabajo decente: concepto universal y dinámico
2.3. Los derechos fundamentales y el diálogo social: pilares del trabajo decente
2.4. Futuro del concepto de trabajo decente: vinculación con el desarrollo sostenible

3. FUERZA EXPANSIVA DEL DERECHO DEL TRABAJO EN EL CONTEXTO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA. ¿POR QUÉ NO AL REVÉS?3.1. La fuerza expansiva: el derecho del trabajo se robustece a medida que se expande su esfera de protección
   3.2. El derecho del trabajo en constante evolución: un derecho innovador

   4. LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO DEL TRABAJO: NUEVOS PROTAGONISTAS EN EL EMPLEO PÚBLICO

   4.1. Algunos comentarios sobre el principio de protección
   4.2. La libertad sindical y su conexión con la función pública

4. A) Aspectos fundamentales de la libertad sindical
   B) Reconocimiento en el derecho internacional del trabajo de los derechos colectivos laborales en el sector público
   C) Los estándares internacionales de la negociación colectiva y el derecho de huelga de los empleados públicos 

   En materia de negociación colectiva
   b. En materia de derecho de huelga.

   4.3. Los principios del derecho del trabajo y la función pública en Chile: ¿choque de titanes?

CIUDADANÍA LABORAL: EL EMPLEADO PÚBLICO COMO CIUDADANO AL INTERIOR DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

5.1. La dignidad como valor y centro de lo humano
5.2. La relación entre dignidad y trabajo
5.3. La ciudadanía laboral en nuestro ordenamiento jurídico

A) El rol de la Dirección del Trabajo en el reconocimiento de los derechos fundamentales del trabajador
B) El reconocimiento legal de la ciudadanía laboral

5.4. Ciudadanía en la Administración
5.5. El Estado empleador y el respeto de los derechos fundamentales

A) La jurisprudencia judicial defensora de una concepción única de trabajo
B) La Contraloría General de la República y la Unidad de Protección de Derechos funcionarios
C) Ley N° 21.280, la tan anhelada reforma: algunos temas quedan pendientes
D) El Estado como un «mal empleador”

6. Situación de la no renovación del personal a contrata
   b. Mayor riesgo de acoso laboral en la Administración Pública
   c. El uso de WhatsApp como medio de comunicación al interior de la Administración del Estado 

   6. VENTAJAS DE ACEPTAR EL DERECHO DEL TRABAJO: UN MODELO DE FUNCIÓN PÚBLICA QUE CONVERSA CON EL TRABAJO DECENTE

   CAPÍTULO IV
   PROPUESTA DE BASES ANALÍTICAS Y TEÓRICAS PARA UN CONCEPTO DE EMPLEO PÚBLICO EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO CHILENO

   1. LINEAMIENTOS PARA UNA TRANSFORMACIÓN DEL RÉGIMEN DEL EMPLEO PÚBLICO

   2. REPENSANDO EL EMPLEO PÚBLICO COMO UN EJEMPLO DE LO ATÍPICO

   3. ÁMBITO DE APLICACIÓN OBJETIVO DEL DERECHO DEL TRABAJO EN EL EMPLEO PÚBLICO

   3.1. La subordinación como elemento fundamental de la prestación de servicios laborales
   3.2. La subordinación en la relación del empleado público con el Estado

7. ÁMBITO SUBJETIVO DE LA APLICACIÓN DEL DERECHO DEL TRABAJO EN EL EMPLEO PÚBLICO4.1. ¿Quién es el empleado público sujeto de protección del derecho del trabajo?
   4.2. El Estado como empleador

   A) El concepto de empleador
   B) El Estado y la noción de protección flexible

8. LA DIMENSIÓN COLECTIVA DEL TRABAJADOR PÚBLICOCAPÍTULO V
   REFLEXIONES FINALES

   1. RECAPITULACIÓN DE LA PROBLEMÁTICA ANALIZADA

   2. CONCLUSIONES

   2.1. Construcción de una matriz del concepto de empleado público, donde el empleado es el género y el funcionario, la especie
   2.2. Primacía de la subordinación (real) sobre la denominación
   2.3. La convergencia del trabajo humano en uno solo
   2.4. El derecho del trabajo como respuesta dogmática compatible
   2.5. Del estatuto a la laboralidad atípica: una oportunidad de mejora

9. ALCANCE, LIMITACIONES Y LÍNEAS DE INVESTIGACIÓN FUTURASNORMATIVA CITADA

Normativa nacional
Normativa internacional
Legislación extranjera

JURISPRUDENCIA CITADA

Corte Internacional de Justicia
Contraloría General de la República
Tribunal Constitucional